O primeiro cenário da legislação urbanística moderna
A cidade cresce e não de forma acelerada. Enquanto esse crescimento é produzido, novas ferramentas começam a surgir em busca de uma nova ordem, de uma nova regulação em termos de estética, salubridade e segurança urbana. Nessa lógica, emergem critérios particulares de atuação que definem um primeiro cenário e que são fundados em modelos instalados como berço da legislação urbana.
O nome de Edward Basset é absolutamente ligado ao do “the father of the zoning”. Isso é resultado de sua capacidade de liderar um movimento que desde 1910 detonou um processo de substituição da fisionomia geral de Nova Iorque e cujo modelo foi utilizado como referência para toda a América: se tratava do primeiro regulamento de zoneamento, que ofereceu soluções tendentes a resolver problemas de crescimento derivados de conflitos de interesses entre particulares.
Com a dotação de validade jurídica, o zoning se constituiu em um dos instrumentos estruturais da planificação urbanística, principalmente diante da regulação do uso do solopor setores. Reconhece a essência da existência de diferentes estratos sociais e de uma divisão de trabalho. A partir daí, simplifica e esquematiza a cidade a poucos elementos relacionados com seu desenvolvimento urbano.
Sua ação foi destinada à adequação de um processo natural de crescimento. A cidade demonstrou através do tempo sua tendência a assumir de maneira espontânea uma linha de densidades decrescentes do centro para a periferia e suas atividades se agruparam espontaneamente em função de critérios de homogeneidade. Desse modo, o zoning em seu primeiro cenário atuava em casos de distorções, vindo, contrapondo e voltando a inserir peças no processo evolutivo. Cumpriu o objetivo, então, de sobrepor um dispositivo normativo que impediria a ruptura das leis de crescimento intrínsecas na cidade. (Tella, 2009).
As limitações ao domínio
O próprio Edward Basset, que já havia trabalhado junto a George McAneny (presidente do Borough de Manhattan), instalada depois da necessidade de legislar, estimava que a experiência europeia fosse útil devido à utilização do instrumento do zoning, “mas ao mesmo tempo em que isso era bom, não era possível implementá-lo em Nova Iorque, onde as Cortes poderiam declarar como irracionáveis as regulações sobre a propriedade privada”.(Bassett, 1936).
A legislação local então se encontrava sujeita à salvaguarda dos escritos constitucionais e, portanto, era necessário gerar uma estrutura estatuária para zonear, que coincidisse com os princípios do poder político. Muitos concordavam que: “As limitações ao domínio que impõe o zoning se encontram amplamente compensadas pelos benefícios derivados de um ordenamento da edificação, que há de assegurar as condições de higiene e bem-estar a todos os habitantes, junto com a manutenção do valor da propriedade”. (Migone, 1945).
Mas para realizá-lo deve-se trabalhar muito. Para que uma cidade tivesse a capacidade jurídica de estabelecer restrições ao domínio privado foi indispensável a atuação dos governos de ordem superior para que, por meio das leis promovesse reformas constitucionais, pudessem delegar-lhes a autoridade para regulamentar sobre o uso do solo, sobre o tipo de ocupação, altura, volume e forma de seus edifícios. Por outro lado, os limites do zoning como instrumento de controle do solo refletiram exatamente os interesses econômicos das forças que solicitavam sua adoção.
Assim, com a conflituosa convivência de interesses contrapostos de indivíduos e de grupos lutava-se por um instrumento ordenador da cidade capaz de eliminar ou, ao menos, reduzir deficiências e desequilíbrios. De modo que este movimento em prol do zoning pretendeu, não mais, devolver governabilidade às cidades. Não deve-se deixar de destacar, então, que com o tempo os “pioneers of zoning” impuseram seus princípios em um país onde prevalecem as liberdades individuais e os direitos cívicos.
As respostas do zoning
Em geral, as razões com que se justificava a aparição em cena do instrumento cabe ordená-los da seguinte maneira: diminuir o congestionamento nas ruas; proteger as situações de incêndio, pânico e outros perigos; incentivar a saúde e o bem-estar geral; prover a quantidade adequada de luz e ventilação; prover a aglomeração de terra; evitar a desmedida concentração de população; satisfazer a adequada provisão de serviços públicos.
Para alguns autores existem “pelo menos três razões pelas quais Nova Iorque pode ser considerada como a experiência chave para compreender o significado da introdução do zoning na América; são elas: pela primeira vez o zoneamento afeta a todos os limites administrativos da cidade; as prescrições do zoneamento definem todas as características dos edifícios que ali puderam ser realizados; que essas prescrições foram formalizadas até adquirirem valor jurídico, conforme a constituição e a legislação vigente”. (Mancuso, 1980).
Cada regulamento devia ser feito razoavelmente, segundo o caráter do distrito e com a intenção de conservar o valor dos edifícios, assegurar o mais apropriado uso da terra, proteger o solo de intromissões prejudiciais e gerar condições que induzam futuras inversões. Foi constituída uma somatória de pequenas disposições parciais, demandas por setores reduzidos, representantes de interesses econômicos com capacidade de influencia nos processos de tomada de decisão na gestão da cidade.
As modalidades de regularização
As modalidades do regulamento se instalaram tardiamente na cidade, a partir do incremento no congestionamento veicular, o bloqueio de ar e de luz e a invasão dos chamados “usos impróprios”. A resposta oferecida materializada no plano de 1916, não seguia um modelo global ótimo a alcançar, mas respondia a problemas setoriais que afetam as partes reduzidas. George B. Ford, seu mais direto executor, definiu três tipos fundamentais de prescrições:
● Use Districts: determina os diferentes tipos de usos admitidos, podendo ser: residencial, comercial ou indefinida.
● Height Districts: estabelecia limitações na altura dos edifícios frente a cinco categorias que iam desde os edifícios que não superavam a largura da rua até aqueles que o faziam em até duas vezes e meia.
● Area Districts:indicava que parte da superfície podia ser ocupada e qual deve ser desejada livre, diante de cinco categorias com relações numéricas decrescentes.
A necessidade de regular usos derivou da criação de distritos nos quais a exclusão de negócios da área residencial e das residências da área industrial resultou ser o principal problema.. Mesmo assim, a localização de instituições humanitárias (escolas, igrejas e hospitais) constituiu outro desafio, devido aos potenciais males que duas atividades geravam. A solução encontrada foi a de determinar no mapa diferentes tipos de distritos residenciais, de negócios e industriais.
A tendência foi eliminar de zonas residenciais as instalações agrícolas e as indústrias de luz, com algumas exceções por distrito. É o caso dos bombeiros, por exemplo, que também deveria estar fora das áreas residenciais, permitia-se a eles por necessidade de proteção geral. A indústria pesada, em troca, se localizada em proximidades de redes ferroviárias ou cursos de água.
Os princípios mantidos
Os princípios reconhecidos na ideia de zoning podem ser sintetizados em:
● Respeitar a propriedade privada, devendo articular os direitos garantidos pelo texto constitucional com a aplicação das regulações.
● Fomentar o bem-estar geral, impulsionado pelo próprio governo central. Foi outro dos aspectos chaves na aceitação do american welfare.
● Para desenvolver um marco jurídico foram constituído outros dos pilares principais para a fundamentação do novo cenário normativo que propunha o zoning.
● Garantir a racionabilidade na tomada de decisões – para gerar de modo coerente cada melhor – e a igualdade dos direitos individuais.
● Propiciar a questão estética e a uniformidade. As regulações deviam ser uniformes para cada tipo de edifícios em cada distrito.
● Finalmente, subjacente a ideia de dumping, diante do emprego de uma normativa para excluir de um lugar um uso que não era desejável para alguns setores em particular, mas que, a rigor, se foi permitido pela legislação vigente.
Mesmo assim, sua aplicação detonou três obstáculos jurídicos a serem superados: a delimitação do marco constitucional, a violação da liberdade individual e a restrição ao domínio privado. De maneira que, em termos gerais, a implementação do zoning – um dos instrumentos mais poderosos de regulação urbanística – pode explicar-se: em função de seus objetivos fundacionais, a partir do conceito de dumping; do ponto de vista de sua metodologia de aplicação, a partir do conceito de districting; e em relação ao argumento público de legitimação, com a ideia de welfare.
Referências:
- Bassett, Edward. (1936), Zoning. The Laws, Administration and Court Decisions during the first twenty years. New York: Russell Sage Fundation.
- Migone, Luis Viconte. (1945), Las ciudades de Estados Unidos. Su legislación urbanística, sus códigos de edificación. Buenos Aires: El Ateneo.
- Mancuso, Franco. (1980), Las experiencias del zoning. Barcelona: Gustavo Gili.
- Tella, Guillermo. (2009), Buenos Aires: Albores de una ciudad moderna. Buenos Aires: Ediciones Nobuko.
Por Guillermo Tella
