Este artigo, escrito por Julio Lamas, foi originalmente publicado na página Planeta Sustentável em setembro deste ano com o título “Novo Plano Diretor de SP pode combater a desigualdade, diz seu relator, Nabil Bonduki”.
Não é fácil criar um Plano Diretor para uma cidade com 12 milhões de habitantes, cerca de 10 milhões de imóveis, circulação diária de cinco milhões de veículos e uma economia municipal que corresponde a 12% da nacional, sendo a 10ª. maior metrópole do planeta e coração financeiro da América Latina. As aspirações de crescimento se não são proporcionais ao seu tamanho, são maiores. "Assim como não é um desafio pequeno combinar tantos interesses e mitigar a desigualdade pelo planejamento urbano", explica Nabil Bonduki, vereador e relator do novo Plano Diretor Estratégico de São Paulo (Lei nº 16.050/14), sancionado no final de julho deste ano pelo prefeito Fernando Haddad.
Pelos próximos 16 anos, São Paulo se lança a um novo desafio, segundo Bonduki. Trata-se de organizar, com maior participação popular possível, sua expansão por diretrizes sustentáveis, socialmente justas e economicamente viáveis para a habitação, a mobilidade urbana e a criação de mais áreas verdes. Ao todos são sete princípios que prezam por:
1. Função Social da Cidade,
2. Função Social da Propriedade Urbana,
3. Função Social da Propriedade Rural,
4. Equidade e Inclusão Social e Territorial,
5. Direito à Cidade,
6. Direito ao Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado e
7. Gestão Democrática.
Entre os pontos mais importantes dos 316 artigos na lei do Plano estão:
- o adensamento de imóveis próximos aos sistemas de transporte público,
- o aumento em 117% das áreas voltadas para moradia popular com criação de Zonas Especiais de Interesse Social para famílias que ganham até dez salários mínimos,
- a destinação de 30% do Fundo de Desenvolvimento Urbano para obras de mobilidade,
- a regulação do crescimento vertical máximo nos centros dos bairros,
- a extinção do mínimo de vagas de estacionamento para novos empreendimentos
- a revitalização da zona rural da cidade e novas zonas de proteção ambiental,
- "Além de 164 novos parques, que aumentarão para 82 milhões os atuais 42 milhões de metros quadrados de área verde na cidade", ressalta Bonduki.
"Sob a nova Lei também será mais caro construir prédios não residenciais no centro expandido, que concentra 67% dos empregos da cidade e conta com apenas 20% dos moradores paulistanos. Se não reduzimos a desigualdade na distribuição de empregos pelas regiões, não teremos uma cidade competitiva e inclusiva", conta o vereador. A lógica é reduzir os congestionamentos do tráfego pendular, que custam R$ 69 bilhões de reais ao ano para cidade em custos de oportunidade, segundo estudo da Fundação Getúlio Vargas. Ao mesmo tempo, o objetivo é conter em São Paulo um crescente déficit de habitação de 670 mil domicílios, de acordo com dados da Prefeitura.
A dificuldade para desatar o nó que se tornou São Paulo fica mais evidente quando olhamos o processo de aprovação da lei. Desde que foi apresentada à Câmara a reformulação do Plano Diretor pela prefeitura, a tramitação de um substitutivo levou quase 10 meses de debates com 117 emendas apresentadas ao projeto pelo poder legislativo da cidade. "Ao todo, foram 58 consultas públicas intensas e quase mil propostas do setor privado e da sociedade civil organizada mediante a sistematização do processo participativo, a adequação de cartografias e geração de análise de dados pelo Centro de Estudos da Metrópole da Universidade de São Paulo", conta Bonduki.
O resultado, até então, é positivo. O novo Plano Diretor da cidade foi reconhecido pela ONU como um exemplo a ser seguido globalmente. Recentemente, foi agraciado com o MobiPrize, prêmio da Universidade de Michigan, nos EUA, que prestigia projetos com plataformas participativas no avanço de soluções sustentáveis para a mobilidade urbana. Agora, com base no Plano Diretor, o próximo passo é a discussão de novas leis de ocupação e uso do solo, os planos estratégicos regionais e um novo código de obras e edificação.
Não à toa, a agenda de Bonduki se tornou concorrida desde a aprovação do Plano Diretor. O vereador dá de seis a sete entrevistas por dia, além de receber diversos movimentos sociais em seu gabinete. Professor do departamento de Planejamento da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, foi superintendente de habitação popular da prefeitura de São Paulo no governo de Luiza Erundina (1989-1992), coordenando a construção de mais de 10 mil moradias populares. Em 2011, exerceu a função de secretário de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano do Ministério do Meio Ambiente, quando coordenou a implementação da Lei Nacional de Resíduos Sólidos. Em 2012, foi eleito para a Câmara com 42.411 votos na cidade.
Em entrevista exclusiva ao Planeta Sustentável, o vereador respondeu sobre as principais questões do Plano Diretor e quais serão seus efeitos sobre o desenho da cidade nos próximos anos.
Entre os pontos mais elogiados do Plano estão diversas medidas que visam o adensamento da cidade nos eixos de transformação e nas regiões próximas ao transporte público. A grande maioria dos paulistanos mora longe dos empregos e das áreas de interesse do centro expandido, o que gera congestionamentos, poluição, uma perda bilionária em produtividade e a sensação de desigualdade na distribuição dos projetos para a cidade. Quais são as oportunidades que o plano apresenta para acabar com esses problemas?
Ele não se resume apenas em aproximar emprego da habitação, mas também em reduzir a desigualdade de maneira mais ampla na cidade. Ou seja, reduzir a desigualdade da localização do emprego, reduzir a desigualdade do ponto de vista da qualidade do espaço urbano, reduzir a desigualdade no que diz respeito ao tempo utilizado nos deslocamentos casa-trabalho, reduzir desigualdade no sentido de proteção jurídica e acesso aos serviços públicos. Então, são vários aspectos ligados à ideia de se criar uma cidade na qual todas as regiões estejam incluídas. Hoje, a cidade está dividida. Há muitas áreas incluídas, muitas áreas excluídas e áreas intermediárias. Um cenário que se define claramente quando olhamos o desenho das macroáreas e marcam estas três situações, que se separam em regiões de urbanização consolidada, urbanização em consolidação e as vulneráveis.
A primeira é o centro expandido em direção à região sul e sudoeste da capital, onde você tem um padrão muito positivo de urbanização, acesso a serviços e emprego, além de equilíbrio com áreas verdes e ocupadas. Junto a isso temos as intermediárias e onde é necessária uma redução de vulnerabilidades urbanas. O Plano as atende não apenas no que refere ao desenvolvimento de infraestrutura e mitigação da exclusão, pois parte delas também se estende a uma macrozona de proteção e interesse ambiental. Outro ponto, como você ressalta, é a densidade urbana, garantindo o melhor aproveitamento de regiões melhor servidas de infraestrutura. Isso não quer dizer que a cidade vai deixar de lado os que estão mais distantes do transporte coletivo, mas as áreas que têm mais transporte coletivo devem possuir mais densidade enquanto as que estão distantes devem ter menos, de modo que se estimule o uso desse serviço público de transporte. Quanto mais próximo você está do metrô e do corredor de ônibus, maior sua chance de considerá-los como alternativas melhores aos carros particulares, que no final criam o mais visível reflexo dos impactos negativos do tráfego pendular entre periferia e centro.
Com a oferta atual de transporte público que temos, alguns afirmam que o novo Plano Diretor pode sobrecarregar ainda mais serviços como o metrô e os ônibus. Até que ponto isso está correto?
Na verdade, a densidade geral da cidade não vai se alterar substancialmente com o Plano, que apenas aponta para uma melhor distribuição de moradia e serviços. Por isso, é equivocada a visão que alguns colocam de que vai haver uma sobrecarga do sistema de transporte ou hiperconcentração. Como esse adensamento se dará ao longo da oferta de transporte coletivo, cada subprefeitura - para usar um recorte geográfico mais próximo - não vai ter alterada fundamentalmente sua densidade. O que o plano diretor está fazendo é ordenar melhor essa localização, seja aproximando o morador do transporte coletivo ou estimulando o uso misto dos edifícios para criar oportunidades para as pessoas utilizarem o comércio, os serviços e as instituições próximas de onde moram. Em vez de se reforçar um modelo que é o de zoneamento, criado em 1972, se cria menos respiros para a segregação de usos da cidade. Temos hoje, por exemplo, bairros inteiros que para você ter acesso a qualquer lugar de oferta para as suas demandas é necessário pegar um carro. A ideia é termos, como muitas cidades no mundo, a possibilidade de você descer do seu apartamento e encontrar as facilidades todas desde supermercado até academia ao lado. Cidades assim são cidades mais amigáveis.
Não será uma tarefa fácil reordenar um desenvolvimento que desde a década de 1950 se dá com base na perspectiva de quem tem um carro particular ou terá um. Quando veremos essas novas diretrizes de planejamento surtindo efeitos?
Se aquilo que está previsto no Plano Diretor do ponto de vista de intervenções estruturais do transporte coletivo se concretizar no prazo previsto, em 2016 ou 2017 isso será mais perceptível. Estão previstos 150 km de corredores de ônibus, diversas estações de metrô em obras e trajetos de monotrilho. Quando essa primeira leva de grandes obras, que vão quase dobrar a capacidade do transporte coletivo, e a restrição do uso de automóveis se tornarem mais presentes, os efeitos serão notados pela população. O desafio do Plano Diretor é que ele caminhe junto à regulação do uso do solo com as intervenções de obras e programas públicos. Não adianta se não andarem, se não conseguirmos compatibilizar um aumento da utilização do transporte coletivo com um desejo da população de andar de transporte coletivo. Eu acredito que as pessoas, cada vez mais, pensam nessa direção e entendem que essa oferta de transporte pode ser eficiente, confortável, rápida, barata e sustentável sob vários aspectos. Inclusive, seria bom se mudássemos a matriz energética do transporte coletivo de ônibus, renovando a frota do ponto de vista tecnológico para mitigar emissões de CO2. O inventário de mudanças climáticas do município mostra que 61% das emissões vêm da mobilidade. Evidentemente, essa mudança de padrão trará um impacto importante no que se refere à poluição e às sensações térmicas.
Para a nossa mobilidade se tornar mais sustentável deve haver também um estímulo aos modais alternativos. O senhor crê que caminhar e pedalar se consolidarão como opções viáveis sob o novo Plano Diretor para quem mora nos miolos dos bairros longe do sistema de transporte público?
Outro aspecto interessante é que as pessoas vão utilizar, além do transporte público, modais não motorizados que são complementares, caso da bicicleta e também da caminhada. Essa última será uma opção salutar e viável para os miolos dos bairros que estão e continuarão ocupados. Quem está a mais de 500 ou 600 metros do sistema de transporte público terá essas opções. As ciclovias já estão acontecendo, mas o estado das calçadas precisa ser melhorado imediatamente também.
Esse ponto das calçadas é caro a muitos paulistanos. Desde que se passou a responsabilidade delas para o munícipe durante a gestão de Jânio Quadros na prefeitura, em 1985, elas estão largadas. Isso será revisto em algum momento?
Eu acho que isso está com os dias contados. Agora, o tempo que leva para o poder público assumir completamente as calçadas é uma incógnita. Antes do Jânio nós tínhamos uma taxa de calçada. Há espaço político para essa taxa voltar? Uma parte poderia sair dos 30% do Fundurb (Fundo de Desenvolvimento Urbano) voltados para a mobilidade, mas ainda é pouco. Quando fizemos uma discussão sobre a mudança da legislação de calçadas, montamos um cálculo e descobrimos que temos por volta de 30 mil quilômetros de calçada. E não é apenas uma questão de a prefeitura fazer e pronto, envolve o particular de certa forma. Os níveis dos terrenos são muito diferentes e para fazer uma calçada adequada - contínua, sem degraus ou obstáculos - há um problema de compatibilidade do nível da rua com o meio-fio e as garagens. Além disso, em muitos lugares da cidade as calçadas são estreitas demais. O Plano Diretor propõe que nessas áreas de adensamento obrigatoriamente as calçadas terão no mínimo três metros e no corredor de ônibus um mínimo de cinco metros. Nessas áreas, onde vai se transformar, será mais fácil. Mas onde você tem casas, geralmente populares, com calçadas estreitas e postes, será um desafio. Por outro lado, nas rotas prioritárias, que são as principais avenidas, corredores de ônibus e ruas comerciais, em médio prazo teremos que fazer isso para sentir as diferenças que serão trazidas pelo Plano.
De acordo com levantamento do banco Credit Suisse, com o novo Plano Diretor o custo de terrenos e outorgas deverá subir 40%, em média, em 80% da área da cidade com o novo Plano Diretor. Em contrapartida, os analistas calculam que o custo de produção caia em média 30% nos 20% restantes, onde haverá incentivo devido à proximidade aos eixos de transporte. Mas além dos preços, quais serão as principais mudanças para quem vai construir novos empreendimentos comerciais e residenciais sob o novo Plano Diretor?
Tirando os números, que eu acho exagerados, concordo com essa análise. Teremos um pequeno aumento de custos de construção nos miolos dos bairros e uma diminuição, que pode ser grande, nos eixos. De fato, depende da região, como vão reagir os proprietários de terrenos e outras medidas complementares importantes, caso da velocidade com a qual vai caminhar agora a notificação dos imóveis ociosos ou subutilizados nos bairros. Se realmente a prefeitura tiver capacidade para notificar rapidamente esses proprietários, então isso será salutar para aumentar a oferta tanto no miolo quanto nos eixos. Os miolos e as Zonas Especiais de Interesse Social em um primeiro momento vão sentir os impactos do Plano porque os imóveis vão ficar mais baratos. Nos centros dos bairros mais nobres, claro que vai ficar mais caro, mas essa é a intenção, desestimular os edifícios não residenciais nessas áreas. Em outras regiões da cidade será mais barato ter prédios comerciais, no entanto, mudando o paradigma de concentração no centro expandido. Essa talvez seja uma análise superficial, que não leva em conta a diversidade de pessoas e classes. Um prédio comercial de 20 andares no centro expandido será mais caro, claro. Agora o estímulo para construir está próximo do transporte, o que vai viabilizar os outros pontos importantes do Plano Diretor. Sem falar que as fachadas ativas com comércios e serviços nos miolos também terão isenção, outro ponto essencial. Se todos os prédios contassem com comércios nos andares térreos, os impactos a curto e médio prazo seriam ainda maiores nos preços, pois haveria mais oferta no mercado para alugar.
As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) e a Cota da Solidariedade, ofertas mais acessíveis de moradia para paulistanos de renda mais baixa, são tidas como medidas que desvalorizarão imóveis nos bairros mais nobres por alguns setores. Por exemplo, os moradores da Vila Conceição, o bairro com o metro quadrado mais caro de São Paulo, já entraram com ações contra a destinação de uma área para a criação de uma ZEIS. Como o senhor vê isso?
Em primeiro lugar a cota da solidariedade é uma situação de ganha-ganha. Quem constrói com a cota nos empreendimentos acima de dois mil metros quadrados poderá construir além do coeficiente máximo da região sem pagar mais caro ou pagar mais caro para gerar moradias acessíveis em outros pontos. No último caso, isso também será vantajoso para a prefeitura porque vai gerar fundos para desenvolver áreas das ZEIS. Vale ressaltar também que as ZEIS não estão nos miolos dos bairros mais nobres, elas estarão mais próximas ou ao longo dos sistemas de transporte. Um dos pontos mais interessantes é a criação das ZEIS 5, direcionadas para famílias que ganham entre seis e dez salários mínimos.
O principal argumento de quem resiste a essas medidas do Plano Diretor é que elas desvalorizariam imóveis.
Não acredito que as ZEIS desvalorizarão imóveis. Isso é resquício de um pensamento retrógrado e preconceituoso. Em São Paulo, nós ainda estamos distantes dos setores das classes média alta e alta de aceitarem o convívio e a mistura com as outras classes sociais. É importante combater essa homogeneidade porque buscamos uma cidade menos desigual. Quando um cara de classe média alta vai fazer uma compra em uma loja ele é atendido por uma pessoa de renda média e baixa. Esse convívio já se dá no espaço do trabalho e por qual razão não poderia se dar na moradia, no convívio do bairro? Não existe absolutamente essa segregação social. Essa visão de elite distante e separada de todos é ultrapassada. Esse preconceito tem uma raiz em se confundir o trabalhador com o criminoso, de que uma ZEIS vai trazer insegurança ou trazer alguma coisa que vai desvalorizar o imóvel. Mas o plano não fará mágica nesse sentido, é um processo longo de aprendizagem e conscientização. As ZEIS não estarão nos centros, mas mais próximos das regiões que passaram por reestruturações.
O senhor fala em complementaridade entre o Plano e as ações da prefeitura, caso das faixas exclusivas de ônibus. Elas são pouco quando poderíamos discutir a ideia mais ampla e eficiente do Bus Rapid Transit.
Sim, mas quando falamos da faixa estamos visando de fato o BRT. E muito do que está no plano já está sendo feito paliativamente. Mas é um trabalho complexo. Antes do Plano essas faixas já estavam nas áreas de transformação. Essa é a intenção do plano, que se transforme em outro padrão de desenvolvimento sem custo nenhum para a prefeitura. As fachadas ativas, a extinção do mínimo de vagas para estacionamentos, descontos na outorga para quem empreende na periferia e gera empregos locais... Tudo isso trará impactos positivos para o mercado imobiliário, o trânsito...
Também há a revitalização da zona rural, uma área pouco aproveitada cidade. Quais serão os efeitos disso em longo prazo?
Primeiro ela conterá a expansão horizontal da cidade, dando um uso econômico para aquela região, que desde os anos 30 é uma reserva de expansão urbana e perdeu seu valor. Hoje, as atividades hortifrutigranjeiras no entorno da cidade são esporádicas e essa região tem uma vocação para a produção orgânica por estar em áreas de mananciais protegidos. Mas, para isso acontecer, é preciso um plano de desenvolvimento rural implementado. Não basta a gente ter apenas uma criação de zona rural, é preciso ter uma política municipal de estímulo com compras públicas asseguradas e com financiamento para a produção. Será necessária a atuação do INCRA para regulação fundiária, apoio técnico, certificado de produtos orgânicos, entre outras coisas. E tudo será voltado para a pequena propriedade familiar. No mais, isso pode ser completado com atividades, como o ecoturimo, atividades de educação e saúde, spas e áreas de repouso. Há um conjunto de atividades nessa região que é compatível com as zonas de proteção ambiental que são positivas para a cidade, gerando um fluxo para aquela região com densidades baixas compatíveis com a sustentabilidade que queremos. Aquela área está cheia de pequenos núcleos de ocupação, são pessoas que podem trabalhar por ali também.
Isso se complementa com a ideia de se quase dobrar o tamanho das áreas verdes e parques da cidade. O plano prevê sairmos dos atuais 42 para 82 quilômetros quadrados. Como isso funcionará?
Primeiro, precisamos pensar em como remunerar também aqueles que são agentes ambientais de proteção por seus serviços. Dessa forma evita-se também a ocupação agora que a prefeitura tem um plano de aquisição. A criação de um fundo de aquisição de parques com participação popular vai se concretizar. A intenção é dobrar os parques, mas tudo depende de como proprietários e a participação popular funcionarão por meio de um conselho municipal ativo com membros da sociedade civil. O Plano prevê a possibilidade de a prefeitura remunerar os proprietários de imóveis urbanos ou rurais para que mantenham ou recuperem ecossistemas com recursos do Fundo Municipal de Meio Ambiente. Existem ecossistemas que precisam ser conservados e seus proprietários necessitam ser incentivados a promover ações de manutenção ou recuperação.
